《零撲殺專題#03》源頭的源頭——動保行政人員的結構性困境

2017/02/22 00:00

本文作者|吳宗憲 國立臺南大學行政管理系副教授          設計|馬劭妤          編輯|蘇于寬

我國於1998年,為落實尊重及保護動物之生命,制定「動物保護法」,可謂台灣動保運動的重要里程碑,該法自公布實施至今,近廿年來就歷經十次修正,尤其當社會發生重大動保事件時,很容易就成為修法的契機,舉例來說,電影「十二夜」呈現出收容所流浪動物的處境,2014年末的「河馬阿河」事件,2015年台北市溫州街「大橘子」遭虐待致死,2016年國軍虐待流浪狗「小白」致死事件,都引起了社會的全面關注,進而要求修法。

   法律的修正固然重要,惟「徒法不足以自行」,如果法律的執行標準不一、稽查機制缺乏、執法訓練不足,組織人力匱乏,最終也只能望法而興嘆,至為可惜。國內動保組織Taiwan SPCA近日便曾對動物收容所人力進行全台的全面性調查,發現許多執行面上的困境,舉例來說,雖然我國「公立收容處所設置準則」規範「每四十隻動物置工作人員一人以上」,但多數收容所的人力不符標準,以澎湖為例,動物人力比例為150:1,嚴重違反準則。另外,台南市、高雄市、宜蘭縣、苗栗縣、南投縣、嘉義縣、澎湖縣;新竹市也都不符規定。

   由於落實零安樂除了收容所議題需要關注以外,如何能夠有足夠人力落實動保教育、飼主責任、流浪犬TNVR等政策,也都是不可忽略的面向。因此,本文將更廣泛地從動物保護行政組織及人力的角度,分析目前我國動物保護行政體系所遭遇的幾個困境。

一、行政業務面:任務繁雜,定義不明,不同縣市差距大。#

首先,從業務面來說。目前台灣動物保護行政業務的範疇,並沒有非常明確的內涵。經2010年筆者之研究,分為下面幾類:

然而,因為每一個地方動保處的民眾需求、組織資源與首長支持程度的不一致,每個縣市所能夠負擔的業務,卻都不一致。原則上直轄市能夠提供的服務比較多元,但其他地方政府常只能挑選其中部分業務執行。

二、行政組織面:主管層級過低、資源分配不均、水平分工困難重重#

其次,從結構面來說。我國現有的動物保護主管機關,中央政府的動物保護主管機關為行政院農業委員會下的畜牧處動物保護科,地方政府則為分別有:直轄市共計6個動保處、縣市有16個機關(或單位),其中嘉義市與連江縣無專門動物保護的機關,而是由縣(市)府其他機關內的內部單位負責。這些組織結構的設計,存在哪一些問題呢?

在垂直分工方面,中央動物保護行政機關,乃設置於農委會畜牧及動物保護處下之一科,「畜牧及動物保護處」雖屬一級單位,但動物保護業務只是該處下的一科所掌理。而地方負責動物保護的動物保護處(或動物防疫所)則為地方二級單位。

由於動物保護業務既多且雜,須與各相關部會協調方能成事,例如:捕犬業務須與環保局協調、物保護課程推動須與教育部協調、非法寵物或屠宰業者的查緝須與內政部警政署協調,惟目前動物保護業務在位階上僅屬於畜牧及動保處下的「科」的層級,位階過低,致使該科執行動物保護業務,須與其他政府部會協調之時,常產生其他單位基於本位主義不願配合的困境。

目前動物保護行政單位解決上述單位分工困境較常使用的方法,不外乎透過私人解決以及透過層級節制劃分。但層級節制解決的最重要前提,是動物保護主管機關位階一定要提升,然而,光是提高層級仍不足以解決分工不清之問題,根據地方自治法,由於地方首長擁有地方人事組織權,當下屬單位發生分工扞格時,仍由地方政府首長基於職權決定,因此地方首長對於動物保護行政機關的設計有極大的影響力。也因此,地方動物保護行政組織主管本身的政治能力及渠與地方首長之間的關係,左右了動物保護行政組織的結構。

「層級節制(Hierarchy)」:政府組織中,有一個嚴格規定的上下等級系統,上級對下級進行監督與管理。

另外,在縣市政府之下,尚有區公所或鄉鎮市層級,因此在執行政策時,縣市政府可請鄉鎮市層級動物保護行政人員協助,惟根據動物保護法第二十三條,僅規定直轄市、縣(市)主管機關應置專任動物保護檢查員,並得甄選義務動物保護員,協助動物保護檢查工作,並未對鄉鎮市層級有明確要求,鄉鎮市層級多半配置有獸醫,但並未有動物保護檢查員,因此,縣市政府動保行政機關若欲請鄉鎮市協助相關業務,則需依賴非正式組織的網絡關係。

而在水平分工方面,中央政府畜牧處下的動物保護科,管理了寵物管理、經濟動物管理、實驗動物管理等三項動物保護業務。這樣的設計會產生兩個困境,一方面因為畜牧行政與動物保護專業分殊,前者考量經濟效益,重視產業盈餘,後者則考量人道水平,希望照顧人道福祉,因此若遇動物福利與經濟利益衝突之時,就有可能會因為不同專業考量而產生齟齬。

至於地方政府,目前某些地方政府將動物保護業務歸屬於農政單位下,另外一些地方政府則將動物保護業務歸屬於動物防疫單位者。絕大多數地方政府的動物保護單位,並非如中央的組織設計,將動物保護單位置於第一級的農政單位之下,反而均設於地方第二級外派單位之動保處(或動檢所)內,也因此除了在組織結構的中央-地方縱向對口關係上並不搭配。

三、行政人力面:人力匱乏、獸醫兼職、約聘狀況不穩定#

最後,則是從人力資源面來說。動物保護檢查員係指維護並確保動物保護法確實執行的人員。不同國家對動檢員的設置,在英美國家多由授權給民間動物保護組織的動檢員,而非直接由行政機關設置,而我國則多由地方動保處的獸醫或正式公務人員來兼任動檢員的工作。

在中央的農委會下的動物保護科,正式人員編列只有四名(即便加上約聘及臨時人員也不超過十名),卻要負擔包括同伴動物、經濟動物,實驗動物與流浪動物等政策的管理,就業務量來看,單薄的人力是否足以負擔,實令人存疑。

至於地方政府的動物保護工作,則有賴動物保護檢查人員來辦理。我國動物保護法雖已明訂地方主管機關應設置「動物保護檢查員」專責職務,以「出入動物比賽、宰殺、繁殖、買賣、寄養、訓練、動物科學應用等場所,稽查、取締違反本法規定之有關事項」,然而,根據行政院農委會在2007年所做的統計,可發現各地動物保護檢查員人力並未隨法理調整,即便經過15年後,現階段動檢員仍是由兼職者擔任者,比例仍達51%,在「報導者」的深度調查中便指出,我國目前動檢業務兼職人數多於專職的縣市,居然仍高達12個縣市,另筆者向農委會取得最新的資料,截至2016年12月,全台灣動物保護檢查員人數為181人(專職88人,兼職93人),而1~12月全台灣動保通報檢舉案總計110,351件,平均每位動保員一年要處理將近610件,這一切再再都反映出現有人力出現不足的問題。

此外,因為公務人員只要所處是同一個職系以及職等,領取的都是相同的薪資,故動物保護業務的繁重及稽查性質,就使得某些負責動物保護工作的資深獸醫,申請較偏向技術性職務(如生物科技研發)調動的現象,以至於動物保護行政工作總是落在剛分發進入政府機關的年輕獸醫或公務員,渠等若不願意以動保員業務作為終身職志,一樣有機會便另尋高就,就會使得動保行政職位產生高流動率現象。而為了補足這樣的空缺,便常以約僱及臨時人員的方式來甄補人員,因此,地方動保單位便面臨了「魚與熊掌不可得兼」的兩難弔詭,一方面透過約聘雇的方式,可以快速地增補人力但也因為約聘及臨時人力的訓練不連貫、工作薪資、地位不高,職務穩定性更難以確保,因此無法招募到素質一致的人員,致使動物保護工作仍然無法有效推行。

再來,若從所學領域來分析,動物保護行政人員有極高的比例在獸醫或畜牧領域,佔了所有人員的八成,社會科學占約一成,其餘的文史哲及商學佔一成。雖然動物保護是以動物為主,惟動物保護行政業務涉及到執法、教育、行政,非常需要 跨領域的行政專才,目前人員的專業能力常無法應付複雜的執法困境。

最後,動物保護行政人員,最重要的條件是要對動物有愛心、對動物福利的關注有使命感,並且因需面臨較多現場狀況,因此也需要較佳的體力,然而,具有上述條件的獸醫或檢查員,卻很容易將自己置於「同情疲勞」的處境之中而不自覺,一方面對繁重的業務量來者不拒,二方面忽略了處理自己因為對動物的愛心而造成的創傷,長久以往,便會犧牲動保人員自身的心理及生理健康。

「同情疲勞(compassion fatigue)」:長期在壓力下,必須去面對與付出關心與同情的情感,因而導致精神耐受能力減弱,對於強烈的情感和情節感覺麻木,無法工作,甚至於在家裏也無法集中精神,並且這一症狀會隨時間積累,類似於像受創傷後產生的精神障礙。

四、動物保護行政人力的政府內部意見調查結果#

筆者於105年7月至9月期間,曾針對國內動物保護行政人員,就其所認知的人事制度與組織的困境,進行一份全面性的調查,共回收了384份問卷(有效問卷為 342份),應是歷年最全面的政府人事制度之調查。筆者採用IPA的統計分析方法,將二維矩陣圖的X軸(滿意度)與Y軸(重要度)作為分界,區分出四個象限,將本研究所預測量的一百多項題目,依其滿意度與重要度分數填入此二維矩陣圖。

透過IPA的分析後,目前動物保護行政機關組織設計的總體滿意度平均數為2.542、總體重要度平均數為4.099,如果重要度很高,但滿意度很低,就會被列入象限II「優先改善區」,經研究,這區當中的題目如下:

依據上表的分析結果顯示,目前動保行政人員最急需解決的問題之優先改善區共有28題,其中最主要的幾項有:


  1. 現階段動保機關人力相當不足,且現有人力難有充足時間處理動保業務:「有充裕的動保業務人力」及「動檢員有充裕的時間處理動保業務」的滿意度低於2分,重要度高於4.5分,差距為所有題目中最高的兩者,分別是2.98與2.74,顯示目前投入動物保護的員額不足。

  2. 目前的薪俸不夠且無合理的專業加給:與動保工作者的激勵相關制度的所有題項,均落入優先改善區,表示目前的薪俸不足且無合理的專業加給、危險加給。

  3. 動物保護檢查員應以正式人員擔任佳:從「以公務員聘任動檢員(而非臨時人員)」得知,未來期望動檢員能以正式人員任用為佳。

  4. 業務需要須與他機關的跨域合作狀況不佳:從「動檢員具備足夠公權力查緝違法案件」、「消防單位配合動檢員執行急難救助」、「與有關單位(警政、消防、環保)協作完成動保業務」、「警方配合動檢員查緝動保違法案件」、「動保警察與動檢員合作查緝野保案件」可以發現,因動檢員尚未有足夠的公權力,當動保工作者面臨需與其他機關(如警政、消防)共同處理動保案件時常遇到合作上的問題。

  5. 希望有獨立的保護機關或單位處理動保業務:從「成立專責處理動保業務的機關(單位)」得知,希望有專責機關(單位)以處理動保業務。

擔任動檢員應有「動物行為與心理」及「動物虐待心理學」之訓練:對於相關的動檢員訓練課程中以「動物行為與心理」課程、「動物虐待心理學」課程兩者為目前最需要加入的訓練課程。

   前節所提及的,是目前動物保護行政系統所遭遇到的普遍性問題,但由以上的實證調查可發現,在這些普遍性的問題當中,有些問題(列入優先改善區內的這些項目)甚且已經到了刻不容緩的地步,亟需外界予以關注。

五、結語 —— 化解動物保護行政結構僵局前的漸進策略#

上述動物保護行政的結構僵局,都需要從法令面來徹底解決。但是目前可行的解決方案,都存在或多或少的政治可行性問題。首先,中央動物保護單位的位階提升以及專業分工困境,雖然農委會過去已承諾將成立「動物保護會」,但在立法院當前有許多重大優先法案排隊審查的狀況下,何時能夠審查農委會的組織條例,尚在未定之天。第二,有關地方公務人員額增加、待遇的調整以及專業職系的設置,事涉中央人事制度的調整,以及地方縣市首長的資源分配,若欲調整也有諸多政治上的困難。

一方面,我國因當前政府財政拮据,為節約人事經費,人事政策的趨勢是朝向縮編而非擴張的方向,因而增加員額的主張,難以被人事單位所接受;此外,政府目前行政職系的調整精神,是由「專才」往「通才」放寬,因而,另創設專業的新「動物保護行政職系」,透過專業考試科目取才、給予獨立的專業加給、輔以專業的動保訓練或心理輔導,這樣的主張,也與當前行政職系的調整精神格格不入。

另方面,在目前地方政治下,各方社會團體爭奪資源之激烈,地方政府的業務項目及行政資源安排上,如果縣市首長不願意投入較多行政資源,改善地方動物保護人員的數量以及待遇,地方動保人員也只是巧婦難為無米之炊,以至於每每都得要發生社會矚目的悲劇時,才有可能產生資源的挪移。

收容所管理員要清潔環境、每天餵食動物兩次、與動物互動協助社會化、為參觀民眾導覽、勸導棄養民眾、協助收容所獸醫師照護生病動物等,勞心又勞力,但月薪卻不到3萬。

面對當前無法樂觀的動物保護行政結構僵局,政府與民間都必須有長久抗戰的準備,若有機會因重大事件致使政策窗開啟,便可將上述改革方案送出,但在現況結構限制下,或許只能夠從小規模的漸進改革措施來思考,在政府方面,或許在結構上,設計委員會,賦予更高階的政治職位來協調動物保護相關業務;在人力上,設置具有較長期雇用性質的約聘雇職務,並設法提升其專業加給;透過更高強度的在職訓練與輔導,來補足其在校專業所學的不足等等。

至於動保團體方,則必須更熟悉政府在行政結構與人員上的實際困境,減少對動保行政人員不切實際的過高期待,試著在可著力之處監督,甚至必須思考,引入民間資源,在可施力互補之處,與政府相互協力,舉例來說:善用檢舉機制、協助政府進行違法稽查等,只有在相互協力過程中,產生更實際有效的細緻改良措施,這些方法,雖然無法一步到位,但卻可能是在目前動保行政結構僵局下,暫時能夠紓解僵局的治標解方。

本文作者為國立臺南大學行政管理系副教授 吳宗憲 主要的學術領域為動物保護政策、兩岸政策、公私協力政策、政府人力資源管理等領域。目前主要的研究重心,在於如何將公共政策分析途徑應用在動物福利政策等議題上。

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